SCIENCES POLITIQUES: LA LOLF

Du grain à moudre

par Julie Clarini et Brice Couturier
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émission du mercredi 30 août 2006 La lolf : réforme ou révolution ? En France, la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001 [1] (en abrégé LOLF) est la loi qui détermine le cadre juridique des lois de finances

	Invités

	Alain Lambert.  Ancien ministre, Sénateur de l'Orne.
	Guillaume Duval.  Journaliste Alternatives Economiques. "La préférence française pour l'inégalité", La découverte, décembre 2006).
	François de Closets.  Ancien Président de la Commission de modernisation de l'Etat et auteur du rapport "Le pari de la responsabilité". Auteur "Plus encore!", Fayard, août 2006.
	Dominique Seux.  Rédacteur en chef France des Echos.

Une nouvelle constitution financière

Les lois de finances, qui règlent le budget de l'État, étaient précédemment soumises à l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Pendant ses 45 années d’existence, cette ordonnance a connu plus de trente propositions de réformes inabouties. Deux seulement sont allées à leur terme, mais elles ne concernaient que des points mineurs.

L’histoire de ce qu’il est coutume d’appeler la « constitution financière » de la France est donc celle d’un texte étonnamment pérenne, issu du chapeau de l’exécutif sans passer devant la représentation nationale et dispensé de l’examen devant le Conseil constitutionnel normalement prévu pour les textes organiques.

Une fragmentation jugée archaïque du budget en plus de 800 chapitres de dépense, la volonté d’introduire une culture de la performance et de la responsabilité dans la gestion publique, ainsi que le souhait d’accroître les pouvoirs du Parlement durant la procédure budgétaire auront finalement eu raison de l’ordonnance de 1959 qui a été définitivement abrogée par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Ce texte résulte d'une initiative parlementaire : c'est à l'origine une proposition de loi présentée par Didier Migaud (député) et Alain Lambert (sénateur et futur ministre du Budget). Promulgué en 2001, il entre pleinement en vigueur à compter du projet de loi de finances pour 2006.

Le nouveau paradigme budgétaire promu par la LOLF

La LOLF constitue une réponse directe aux insuffisances de l’ordonnance de 1959. Elle entend y remédier en faisant graviter la procédure budgétaire autour de deux pôles clé : une logique de performance de la gestion publique d’une part, et d’autre part une transparence de l’information budgétaire propre à instituer un contrôle étroit par le Parlement.

Logique de performance

Sur le premier point, à savoir une culture budgétaire orientée vers les résultats plutôt que vers une logique de moyens, la LOLF tente de pallier deux écueils majeurs de l’ordonnance de 1959.

Ainsi, les gestionnaires sont désormais tenus de rendre des comptes sur l’efficacité de l’utilisation des crédits qui leur ont été attribués, rompant ainsi avec le caractère lacunaire du contrôle de performance d’avant la LOLF. Celle-ci instaure des Projets Annuels de Performance (PAP), qui présentent les actions des différentes administrations pour l'année à venir. L'évaluation des objectifs se fait l'année suivante, dans les Rapports Annuels de Performance (RAP)

Ensuite, il est mis fin à une fragmentation excessive du budget de l’État qui n’incitait pas à sortir d’une approche quantitative de la dépense et responsabilisait peu les gestionnaires publics. C’est ainsi qu’une nomenclature budgétaire par destination des dépenses est mise en place par l’article 7 de la LOLF (en plus de la seule nomenclature par nature des dépenses qui est maintenue à titre indicatif par l’article 5). Cette innovation nomenclatrice fait de la « mission » un objectif de politique publique à atteindre, que l'on décline en « programmes » eux-mêmes subdivisés à titre indicatif en « actions ». Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour ventiler ses crédits : il y a donc un principe de fongibilité et de globalité dans les programmes qui permet par exemple de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d’investissement, mais pas l'inverse, orientant de ce fait la gestion publique vers l’efficacité de l’allocation des ressources de l’État et généralisant la pratique des crédits de paiement et des autorisations de programme rebaptisées autorisations d’engagement.

La technique de la fongibilité est dite "asymétrique", dans la mesure où les crédits de personnels sont limitatifs et ne peuvent être abondés par d'autres crédits. Il est en revanche possible d'utiliser les crédits de personnels pour alimenter d'autres types de dépenses. Le Ministère des Affaires Etrangères a fait le pari d'étendre le principe de la fongibilité asymétrique aux dépenses de fonctionnement courant.

La gestion publique devrait donc être radicalement modifiée par des instruments tels que les projets annuels de performance visés à l’article 51 de la LOLF ou les rapports annuels de performance visés pour leur part à l’article 54, car la dépense publique devra désormais être évaluée à l’un des objectifs qu’elle est destinée à servir.