Qu'est-ce qui pousse les Etats à développer des pratiques protectionnistes sans vouloir le reconnaître, puisqu'ils affirment pratiquer le libre-échange ?
· Il y a d'abord des arguments théoriques développés depuis fort longtemps.
o Le " protectionnisme éducateur " de Friedrich List :
Friedrich List cet économiste allemand prend position au milieu du 19ème siècle contre le libre-échange généralisé pour les pays non encore industrialisés. Son raisonnement est le suivant : comme toutes les spécialisations ne se valent pas, comme il vaut mieux fabriquer des produits manufacturés modernes que des produits primaires, le pays doit fermer ses frontières à ces produits modernes pour permettre la naissance et le développement des jeunes industries (ou " industries dans l'enfance ", comme dit List). En effet, si on n'établissait pas de protectionnisme, les produits étrangers modernes arriveraient en masse dans le pays, à un prix bas du fait de l'expérience et des économies d'échelle réalisées par les entreprises étrangères. Résultat : les entreprises du pays ne pourraient pas rivaliser et devenir compétitives car, au début de la production, les coûts sont toujours élevés, et finalement, les industries modernes ne se développeraient jamais dans le pays. Pour List, le libre-échange est donc une machine de guerre aux mains des pays les plus avancés, à son époque surtout le Royaume-Uni, berceau de la 1ère révolution industrielle. Les pays les moins avancés ne doivent pas le mettre en application pour l'ensemble des branches mais seulement dans les branches où ils n'ont pas d'entreprises naissantes à protéger. Cependant, le protectionnisme doit n'être que provisoire car il tend à augmenter les prix : à l'abri des frontières, les producteurs ne sont pas soumis à la concurrenceinternationale et pratiquent des prix supérieurs aux prix mondiaux.
P. Krugman, un économiste américain contemporain, dit à peu près la même chose quand il parle de protectionnisme stratégique : dans les secteurs considérés comme stratégiques par le pays, il peut être rationnel de mettre en œuvre un protectionnisme sectoriel de manière à ce que le secteur puisse se développer et atteindre la taille critique (celle qui permettra de rivaliser avec les oligopoles déjà en place sur le marché mondial). Ainsi, Airbus a-t-elle été très largement subventionnée par les gouvernements français et allemands. C'était le prix à payer pour qu'Airbus puisse rivaliser avec Boeing, ce qui est largement le cas aujourd'hui.
o La mise en avant de l' " intérêt national " : plusieurs arguments peuvent être avancés dans ce domaine. D'abord, un pays peut estimer que certaines activités sont " stratégiques ", comme la production d'énergie par exemple, et, de ce fait, refuser la concurrence étrangère sur son territoire. Cela a été pendant très longtemps le cas pour la production d'électricité en France. Ensuite, on peut souhaiter, tant pour des raisons économiques que sociales (préserver l'emploi dans certaines régions, par exemple), éviter la disparition d'entreprises nationales sous la pression de la concurrence internationale.
o La protection contre les récessions importées : le libre-échange accroît l'interdépendance et la spécialisation des économies. Le risque, bien mis en évidence par Keynes, est que par le biais des importations, dont le poids relatif s'accroît, le pays ne soit atteint par les ralentissements conjoncturels dans les pays clients et fournisseurs. C'est bien sûr ce qui s'était passé, spécialement au Royaume-Uni, pendant la crise de 1929. Mais le raisonnement tient toujours aujourd'hui, comme l'ont montré certaines crises récentes (crise asiatique de la fin des années 1990, par exemple).
· Il y a ensuite des arguments pragmatiques : la réalité « impose » parfois des mesures protectionnistes.
o Le premier argument repose sur l'idée que, face aux nations économiquement dynamiques, certaines grandes puissances traditionnelles se protègent pour éviter à leurs entreprises de perdre trop de parts de marché domestique. Mais elles ne pourraient pas le reconnaître sans perdre la face, vu leurs positions antérieures sur le protectionnisme.
o Le deuxième argument prend en compte les rapports de force à l'intérieur du pays qui tente de se protéger : les consommateurs perdent au protectionnisme sur le plan des prix, mais la perte est diffuse et peut apparaître comme minime individuellement, alors que les entreprises menacées par le libre-échange, beaucoup moins nombreuses, gagnent chacune beaucoup plus au protectionnisme ; elles vont donc exercer une pression forte en faveur du protectionnisme alors que les consommateurs ne défendront que mollement le libre-échange. En paroles libre-échangiste, en actes protectionniste, l'Etat gagne sur les deux tableaux.
o Le troisième argument qui permet de comprendre ce double langage tient à l'importance du secret dans les négociations internationales : quand il y a des gains potentiels, chacun essaie de garder des informations, de ne pas " tout dire " aux autres de manière à garder des cartes en main. Ainsi l'accès à certains marchés reste très opaque, et c'est cette opacité-là justement qui est la meilleure protection. On peut même penser que, dans le domaine des échanges internationaux de services, ces protections secrètes, que les acteurs étrangers n'arrivent pas à bien cerner, vont jouer, ou jouent déjà, un grand rôle.
Pour des raisons multiples, pas forcément mauvaises, le protectionnisme n'a pas disparu quoi qu'en disent parfois les autorités politiques.
Conclusion
Dans le débat entre libre-échange et protectionnisme, le libre-échange a évidemment gagné. On peut considérer qu'il est favorable globalement à la croissance économique, même si concrètement, il est parfois nécessaire de recourir au protectionnisme, au moins temporairement. Les politiques menées par les Etats en faveur de l'insertion de leur économie nationale dans les échanges internationaux sont donc marquées par ces deux tendances qui peuvent apparaître parfois comme contradictoires. Cependant, il reste une question essentielle : la croissance économique et le développement, ce n'est pas la même chose. Peut-on considérer que l'insertion dans les échanges internationaux est un gage de développement ? La question se pose avec acuité pour les pays en développement. C'est donc cette question que nous allons examiner maintenant.
D- Développement des échanges internationaux et développement économique. 0[0]
La question posée ici est de savoir si les échanges internationaux peuvent être un instrument de développement et à quelles conditions. Pour les pays déjà développés, nous avons montré que le développement des échanges internationaux jouait un rôle majeur dans la croissance. La question se pose donc essentiellement pour les pays en développement. L'introduction générale vous a permis de voir que les écarts de développement ne cessaient de s'accroître depuis le 19è siècle entre les pays riches et les pays pauvres. On a vu également au début de ce chapitre la marginalisation de certaines zones géographiques, l'Afrique en particulier, tant au niveau des échanges de marchandises qu'au niveau des échanges de capitaux. En revanche, les pays d'Asie du Sud-Est qui occupent une part croissante des échanges internationaux connaissent une croissance économique rapide. Vous pouvez constater dans le tableau ci-dessous que, des quatre zones géographiques présentées, la plus ouverte, c'est-à-dire l'Asie, est aussi celle qui connaît la croissance économique la plus rapide.
Il faut donc s'interroger sur les liens entre ces deux éléments. Après avoir présenté deux types de stratégies d'extraversion menées dans certains pays en développement et leur bilan, nous verrons quels enseignements on peut tirer de ces expériences pour le sujet qui nous intéresse, c'est à dire les liens entre insertion dans les échanges mondiaux et développement.
• Le raisonnement
Le pays se spécialise dans la production de un ou quelques produits primaires pour lesquels il est bien doté, soit sur le plan des ressources naturelles (matières premières), soit sur le plan du climat, les produits étant relativement peu (voire pas du tout) transformés avant d'être exportés. Ainsi le Burkina-Faso exporte-t-il massivement des haricots verts, souvent très fins (donc chers), vers les marchés des pays européens pendant l'hiver. Ces exportations vont générer des revenus dont on espère qu'ils seront utilisés de manière à contribuer au développement économique du pays.
• Les limites de ces stratégies
- Ce type de politique ne contribue pas à développer le marché intérieur : on produit bien des haricots verts, si on garde notre exemple, mais ce n'est pas pour nourrir la population du pays. Et la plupart du temps, c'est la bourgeoisie locale, liée à l'étranger, qui utilise les montants issus des exportations pour satisfaire ses besoins, lesquels sont souvent satisfaits par des produits importés. Et les revenus distribués à l'occasion de la production des haricots verts ne servent pas à constituer un marché intérieur, tout simplement parce que la production supplémentaire n'est pas mise en vente sur le marché intérieur.
- La question de l'évolution du prix des produits primaires et les difficultés que cela engendre.
Les prix des produits primaires ont deux caractéristiques principales : d'une part, ils sont extrêmement fluctuants dans le temps, c'est à dire qu'ils peuvent monter ou baisser très rapidement, beaucoup plus que les prix des produits manufacturés ; d'autre part, sur le long terme, comparativement au prix des produits manufacturés, leur pouvoir d'achat a en général diminué : cela signifie qu'avec la même quantité d'un produit primaire, on achète de moins en moins de produits transformés. C'est ce que l'on mesure grâce aux termes de l'échange, que nous avons définis plus haut (1.1.1).
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On observe bien la grande variabilité des prix puisque les termes de l'échange varient fortement au cours du temps. Si l'on ne considère que les pays non exportateurs de pétrole, le plus grand nombre, on observe que leurs termes de l'échange se sont améliorés pendant la décennie 1970, mais que, depuis, leur situation relative se dégrade : entre 1976/1978 et 1989/1991, les termes de l'échange ont perdu 21 points d'indice, ce qui représente une baisse de l'ordre de plus de 15% quand même.
Conclusion : pour importer le même volume de produits et parce que les prix des produits exportés par les pays du tiers-monde non pétroliers ont augmenté beaucoup moins vite que le prix des produits qu'ils importent, il faut désormais exporter de plus grandes quantités de produits.
Dans ces conditions, une grave question se pose pour les pays qui souhaitent emprunter pour financer leur développement : comme les cours sont fluctuants, comment prévoir quelles seront les rentrées d'argent tirées des exportations, de manière à rembourser la dette contractée ? C'est ainsi que de nombreux pays pauvres ont emprunté auprès des banques occidentales des sommes importantes dans le courant des années 1970, parce que les prix des produits primaires exportés s'élevaient, et se sont révélés incapables de rembourser ces emprunts dans les années 1980 parce que les cours avaient chuté. En 1982, le Mexique s'est déclaré incapable de payer ses dettes aux banques américaines, essentiellement. Le résultat a été une crise financière qui aurait pu avoir des conséquences dramatiques si les hautes autorités politiques et monétaires mondiales n'étaient intervenues pour sauver le Mexique et surtout les banques américaines qui, sinon, auraient fait faillite, entraînant sans doute avec elles beaucoup d'autres entreprises.
• L'endettement et les politiques d'ajustement structurel imposées par les organisations internationales.
- Les pays en développement se sont beaucoup endettés dans les années 1970, on vient de le voir avec l'exemple du Mexique. A partir du moment où la dette ne peut pas être remboursée dans les délais prévus, on assiste en général à une course sans fin : les pays empruntent de quoi payer la charge de la dette (la charge de la dette, c'est ce qu'il faut payer chaque année, c'est-à-dire le montant des intérêts annuels et la fraction remboursable du capital emprunté), ce qui accroît évidemment la charge future de remboursement, d'autant que les taux d'intérêt consentis par les banques internationales sont élevés compte tenu du risque encouru par les créanciers. On s'engage alors dans une spirale sans fin, qui ne peut que mal finir : les pays finissent par ne plus trouver de banques qui acceptent de leur prêter de l'argent ou ils déclarent ne plus pouvoir rembourser leurs dettes. Dans les deux cas, les conséquences pour le pays en développement sont graves puisqu'il n'arrive plus à trouver les capitaux nécessaires à son développement et qu'il doit chaque année se saigner (c'est à dire prélever sur ses ressources) pour essayer de rembourser sa dette. Mais les conséquences peuvent être graves aussi pour les pays développés car une banque qui a beaucoup prêté à un pays en développement peut se retrouver en grande difficulté si le pays ne rembourse pas. C'est pourquoi les organismes internationaux sont intervenus dans cette crise et qu'ils ont imposé aux pays en développement lourdement endettés une politique visant à l'assainissement économique des pays endettés. Ce sont ce que l'on appelle les plans d'ajustement structurel.
- Les plans d'ajustement structurel : ce sont des plans visant à remettre de l'ordre dans les déficits publics et commerciaux en échange d'un refinancement de la dette (c'est à dire de prêts nouveaux et/ou d'un rééchelonnement de la dette). Pour lutter contre le déficit public, le FMI ou la Banque mondiale impose une réduction des dépenses publiques. Pour lutter contre le déficit commercial, ils imposent l'ouverture des frontières (pour rétablir la concurrence sur le marché intérieur) et une réduction de la demande intérieure (l'excédent de production amené par cette réduction du marché intérieur peut être exporté, ce qui réduit le déficit commercial, surtout si cela s'accompagne d'une réduction simultanée des importations). Enfin, le pays doit mener une lutte sévère contre l'inflation : diminution du déficit budgétaire, gel des salaires (ce qui contribue à la réduction de la demande intérieure) et hausse des taux d'intérêt. Résultat : dans tous les pays concernés par un plan d'ajustement structurel, on observe une chute du pouvoir d'achat de la population et une récession très sévère, donc la montée du chômage. Dans des pays souvent déjà très pauvres, ces plans ont évidemment des effets sociaux (et parfois politiques) désastreux.
Conclusion : on ne peut pas dire que les politiques d'industrialisation par substitution d'importations aient eu des effets positifs sur le développement des pays qui les ont mises en œuvre. Leur échec a amené ces pays à devoir s'ouvrir davantage au commerce international, dans un contexte restrictif marqué imposé par le F.M.I. et la Banque mondiale.
• Le principe
C'est une stratégie qui vise le marché extérieur. Il s'agit d'une part de substituer aux exportations de produits primaires des exportations de produits manufacturés, d'autre part, une fois le processus engagé, de « remonter les filières ». La politique de remontée de filières consiste par exemple, pour le textile, à commencer par fabriquer des vêtements de sport en important le tissu, le fil, les accessoires, les machines, les services de stylistes, etc. ; ensuite on se met à fabriquer le tissu (c'est le tissage), puis on se met au filage, enfin on n'hésite plus à construire des machines textiles (et à les exporter, bien sûr !). On part donc d'un produit de grande consommation, utilisant beaucoup de main d'œuvre, et on remonte la filière jusqu'à fabriquer les machines-outils nécessaires à la production, quitte à laisser la fabrication des vêtements à des pays moins avancés, donc à délocaliser la production. La cible de cette stratégie est d'abord le marché extérieur mais, en fabriquant des produits manufacturés et en distribuant des revenus à l'occasion de cette production, on vise aussi à développer le marché intérieur.
• L'expérience des NPI : ce sont surtout les pays d'Asie, par exemple la Corée du Sud, qui ont mis en œuvre cette stratégie. Une des raisons essentielles de ce choix était qu'il s'agissait de pays ne disposant pas de matières premières. Pour exporter, et donc s'insérer dans les échanges mondiaux, il fallait qu'ils se spécialisent dans des productions où ils avaient un avantage, cela ne pouvait être que des productions industrielles nécessitant de la main d'œuvre peu qualifiée et nombreuse, le textile ou l'électronique par exemple. Mais la mise en œuvre de cette stratégie s'est accompagnée de caractéristiques particulières qui expliquent la réussite des NPI. Quelles sont ces caractéristiques ?
- L'Etat a joué un rôle majeur dans le processus. Il l'a initié et dirigé, tout en sachant laisser une place grandissante à l'initiative privée. Il a, par exemple, dès le milieu des années 1970, choisi d'aider au développement des industries à forte intensité de travail pouvant concurrencer celles des pays occidentaux du fait du très bas coût relatif de la main d'œuvre (en 1975, le salaire moyen d'un ouvrier du textile sud-coréen ne représentait que 8% de celui d'un ouvrier français, par exemple). Il a aussi protégé le marché intérieur, de manière sélective mais draconienne, de façon à assurer son développement dans les branches qu'il semblait possible de développer tout en recourant massivement aux capitaux étrangers pour l'industrialisation. Enfin, il a mené parallèlement un vigoureux effort de constitution des infrastructures nécessaires au développement, qu'elles soient matérielles, comme le développement d'un réseau de communications, ou immatérielles, comme la formation de la main d'œuvre. Résultat : le pays a pu passer d'industries à forte intensité de travail à des industries de plus en plus sophistiquées, nécessitant de plus en plus de capital et de travail qualifié, en remontant les filières comme on l'a vu plus haut, et même en s'attaquant à la production de services haut de gamme : la Corée du Sud est aujourd'hui un concurrent très sérieux sur la scène internationale en ce qui concerne la fourniture d'usines clefs en mains, elle rivalise donc avec les plus grands groupes multinationaux. Elle dispose d'un tissu industriel diversifié satisfaisant largement par elle-même le marché intérieur. Elle pratique également la délocalisation en faisant produire dans les pays asiatiques voisins, moins développés, ce qu'elle ne veut plus produire chez elle. Mais ces résultats n'auraient pu être obtenus sans l'intervention de l'Etat.
- Les valeurs ont également joué un grand rôle dans le développement des pays asiatiques : il ne suffit pas que « l'Etat décide » pour que cela marche, les pays asiatiques en font la preuve. Il y a eu parallèlement à cette volonté étatique une forte mobilisation de la population autour et pour l'industrialisation, celle-ci acceptant de payer un lourd tribut puisque l'industrialisation a été financée par le maintien d'un faible pouvoir d'achat pendant longtemps. Aujourd'hui, cependant, les salaires coréens ont quasiment rattrapé le niveau de ceux des britanniques. Et leur spécialisation ne repose plus sur un avantage lié essentiellement au coût du travail mais sur la qualité de leurs produits.
La plupart des études portant sur la réussite des NPI insiste aussi sur le rôle actif de certaines minorités cherchant à s'intégrer par l'enrichissement et sur le rôle positif des valeurs enseignées par le confucianisme.
Le modèle de développement par insertion dans les échanges mondiaux en promouvant les exportations de biens manufacturés et en remontant les filières semble donc avoir prouvé son efficacité. La Corée appartient depuis 1996 à l'OCDE , organisation qui regroupe l'ensemble des pays développés. La crise financière asiatique de 1997 a durement secoué ces pays. Pourtant les NPI asiatiques n'ont pas sombré et il semble bien que ces pays soient définitivement sortis du sous-développement, ce qui ne signifie évidemment pas que tous les problèmes sont réglés : en particulier, la question de la démocratisation de la vie politique est aujourd'hui posée avec acuité, de même que celle des inégalités.
Les pays en développement pourraient-ils, devraient-ils, imiter les NPI ? Peut-on exporter le modèle ? C'est la question que nous allons nous poser maintenant.
Il s'agit de se demander ce qui peut être utile aux autres pays en développement dans l'expérience de développement de certains pays asiatiques. Quelles remarques peut-on faire ?
• Ces pays, et en particulier la Corée du Sud, n'ont pas suivi un modèle libéral très orthodoxe : l'Etat a pesé de tout son poids sur l'économie, organisant la croissance, la planifiant et réglementant l'action de chacun. Autrement dit, si le marché est nécessaire, l'intervention de l'Etat s'est révélée incontournable. On a donc besoin d'un Etat fort pour se développer.
• L'insertion dans les échanges internationaux, massive pour ces NPI (6 pays asiatiques font aujourd'hui partie des 15 premiers exportateurs mondiaux), ne s'accompagne pas forcément d'une dépendance accrue vis-à-vis des pays développés. Mais les conditions pour que la croissance générée par l'augmentation des exportations se transforme en développement sont draconiennes : il est impératif que l'activité des firmes multinationales soit suffisamment « encadrée » pour qu'elle puisse être au service du développement sur le long terme tout en permettant des revenus intéressants pour les multinationales. Il faut également que les investissements, en particulier les investissements internationaux, qui ont été massifs ces dernières années en Asie, soient orientés vers les branches permettant le développement.
• Ce modèle est-il transférable ? Il est bien difficile de répondre à cette question : les conditions de la mise en œuvre de cette stratégie de développement ont été particulières et ne se retrouvent pas forcément ailleurs ; de même l'histoire des pays est différente. Les NPI ont connu surtout la colonisation japonaise, qui n'avait pas les mêmes caractéristiques que la colonisation occidentale. De plus, souvent, ils ne possédaient que peu ou pas de matières premières. Dans la plupart des pays africains, ou latino-américains, il n'existe pas de pouvoir politique fort et les affrontements ethniques sont parfois tels qu'ils empêchent la mobilisation des énergies en faveur du développement. Enfin, on peut penser que si tous les pays en développement se mettaient en même temps à fabriquer le même type de produits, le marché international ne pourrait pas tous les absorber. On le voit, les obstacles sont nombreux. Cependant, les NPI montrent par leur expérience que le développement n'est pas impossible.
Conclusion : l'insertion dans les échanges internationaux a été pour certains pays un levier réel pour accéder au développement. Mais on l'a vu, il ne s'agit pas de simplement ouvrir le pays aux échanges. Il faut une réelle volonté politique, collective, de construire son propre développement. Les écueils sont donc nombreux et pour bon nombre de pays, le développement semble encore bien lointain. L'insertion en elle-même n'est pas forcément source de développement. Elle peut même engendrer des effets très négatifs sur le développement.
Le libre-échange a une utilité qui n'est plus contestée pour la croissance, il n'en reste pas moins que les dangers auxquels il expose l'ensemble des acteurs économiques justifient sans doute qu'il soit encadré. Le libre-échange oui, mais pas un libre-échange sauvage, un libre-échange qui prenne en compte les inégalités de développement et les effets sociaux de la concurrence internationale exacerbée, bref ce que certains appellent un libre-échange soutenable. Cela suppose que le libre-échange soit réglementé et, pour cela, qu'il y ait une autorité politique mondiale capable d'imposer cette réglementation. Nous reparlerons de cette question dans la dernière partie de ce chapitre. Auparavant, nous allons voir comment les entreprises ont joué un rôle moteur dans le processus de mondialisation.
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