suite ch 11

2.3 - Premier exemple de solidarité collective : la protection contre la pauvreté. 0[0]

La pauvreté ne relève pas d'une logique d'assurance (on ne s'assure, du moins pas encore, contre le " risque " d'être pauvre), mais très clairement de l'assistance. Après avoir montré comment la pauvreté s'est transformée depuis les années 70, et comment elle a pris en défaut l'Etat providence traditionnel, nous montrerons quels dispositifs ont été mis en place à  partir des années 80 pour venir en aide aux plus démunis. Puis, nous verrons les problèmes et les controverses soulevés par  cette extension de l'Etat providence.

A savoir avant de commencer

n°21 : Comment mesure-t-on la pauvreté ?

2.3.1 - La pauvreté aujourd'hui témoigne des failles du système de protection sociale traditionnelle. 0[0]

Si l'Etat providence tend à  prendre en charge la pauvreté, ce n'est pas tant parce que le nombre de personnes pauvres augmente – il a plutôt tendance à  diminuer –  mais plutôt parce que, depuis une vingtaine d'années, la pauvreté a changé de nature et n'est plus perçue de la même façon par la société. Et le système de protection sociale bâti pendant les Trente glorieuses apparaît inadapté à  cette " nouvelle pauvreté ".

• La pauvreté " traditionnelle ", celle que l'on connaissait en France dans les années 50 et 60, concernait essentiellement les personnes âgées et les salariés les moins qualifiés. La montée en puissance des régimes de retraite et la revalorisation du minimum vieillesse a permis de réduire considérablement la pauvreté chez les personnes âgées (voir paragraphe 24), tandis que la pauvreté chez les salariés a été combattue grâce notamment à  l'augmentation du salaire minimum (surtout après 1968). Il existait aussi une pauvreté spécifique chez les travailleurs indépendants (agriculteurs et petits commerçants et artisans), mais elle semblait se résorber sous le coup de l'augmentation des retraites, pour les plus âgés d'entre eux, et de la salarisation croissante de la population active. D'une manière générale, la forte croissance et la hausse générale des revenus qui en découlait laissaient espérer une amélioration continue de la situation des plus pauvres.
• La " nouvelle pauvreté " touche une population plus jeune et plus urbaine, et a pour origine la montée du chômage, le développement de l'emploi atypique et l'éclatement des familles. On trouve aujourd'hui parmi les pauvres des jeunes sans qualifications qui n'arrivent pas à  obtenir un emploi ou des salariés âgés dont les entreprises ne veulent plus. Par ailleurs, la précarisation du travail et la montée des emplois à  temps partiel subi amènent certains travailleurs (alors même qu'ils ont un emploi) à  avoir des revenus très faibles, les plaçant en dessous du seuil de pauvreté. Les Américains les appellent des " working poors " (travailleurs pauvres). Enfin, les femmes seules chargées d'enfants sont sur-représentées parmi les pauvres, d'une part parce que la montée du nombre des divorces et des séparations a accru le nombre des familles monoparentales (dans lesquelles, à  85%, c'est la mère qui est présente), d'autre part parce que le temps partiel est essentiellement féminin. On trouvera aussi parmi les pauvres des jeunes, voire des très jeunes adultes qui n'ont pu trouver un emploi et ne peuvent rester à  la charge de leur famille du fait de sa dispersion ou parce que les parents sont eux-mêmes au chômage et dans l'impossibilité d'assumer la charge du jeune adulte.
• Le regard de la société sur la pauvreté a changé, et celle-ci n'est plus considérée comme un phénomène transitoire. Le net ralentissement de la croissance économique après les chocs pétroliers des années 70 a fait s'évanouir le rêve d'une pauvreté qui disparaîtrait sous l'effet de l'enrichissement général. Les transformations même de l'économie, l'innovation et l'ouverture internationale, en aiguisant la concurrence semblent susciter un risque permanent de déqualification économique et donc de pauvreté. Celle-ci apparaît donc comme un phénomène plus durable. De surcroît, elle se double de plus en plus d'une exclusion sociale (revoyez le paragraphe 132) : les personnes pauvres ont de plus en plus de mal à  sortir de leur situation, ce qui rend nécessaire une solidarité collective.

Liste d'activités

n°402 : SDF et activité professionnelle

n°296 : Pauvreté dans l'Union européenne en 1996;

2.3.2 - D'où la nécessité de développer des mécanismes de solidarité avec les plus pauvres. 0[0]

L'Etat est donc appelé à  construire une politique visant à  maintenir le lien social avec tous les membres de la société. Dans cet esprit, sont créés deux dispositifs dont l'objectif est de lutter contre les formes modernes de pauvreté et d'éviter l'exclusion : le Revenu Minimum d'Insertion (R.M.I.), la Couverture Maladie Universelle (C.M.U.) et la Prime Pour l'Emploi (P.P.E.).

• Le Revenu Minimum d'Insertion (créé en 1989) vise, comme son nom l'indique, à  la fois à  fournir un revenu minimum et à  favoriser l'intégration sociale. Il s'agit d'un revenu versé aux adultes de plus de 25 ans de manière à  maintenir leurs ressources au moins à  un minimum " socialement acceptable " (encore que cette notion soit bien floue !). Le RMI est versé à  la condition que soit signé avec un organisme ou une association un contrat d'insertion, adapté à  chaque personne, et contenant un certain nombre de dispositions censées amener le signataire à  se réinsérer progressivement (du genre : refaire faire ses papiers d'identité, ou entamer une remise à  niveau de lecture, …). Remarquons que les jeunes de moins de 25 ans sont exclus du dispositif, sans doute le législateur a-t-il pensé que les familles pouvaient prendre en charge ces jeunes.
• La Couverture Maladie Universelle (créée en 1999) vise à  assurer une prise en charge des dépenses liées à  la maladie pour tous les individus vivant depuis au moins trois mois en France, qu'ils aient été ou pas affiliés à  la Sécurité sociale. Pour ceux qui ont des revenus très faibles, la CMU assure aussi la prise en charge des dépenses restant normalement à  la charge des assurés sociaux, ticket modérateur et forfait journalier, par exemple. Le ticket modérateur est la part des dépenses de maladie qui n'est pas remboursée à  l'assuré : par exemple, la consultation chez un médecin conventionné est remboursée par la Sécurité sociale à  70%, le ticket modérateur est donc de 30% ; les soins de kinésithérapie sont remboursés à  60% seulement, etc…). Le forfait hospitalier est une somme forfaitaire et journalière qui est versé par le patient hospitalisé pour couvrir les dépenses " hôtelières " (nourriture, logement…) et qui n'est pas remboursé par la Sécurité sociale. Ticket modérateur et forfait hospitalier sont pris en charge, en totalité ou en partie, par les mutuelles quand les assurés sociaux en ont une, ce qui n'est évidemment pas le cas des pauvres qui n'ont pas les moyens de payer les cotisations.
• La Prime Pour l'Emploi (créée en 2001) tente de relever le revenu des " travailleurs pauvres " et de réduire l'exclusion en favorisant le retour au travail. Il s'agit d'un complément de revenu versé par le fisc aux travailleurs les moins bien payés (ceux qui perçoivent un revenu d'activité compris entre 0,3 et 1,4 SMIC). On soutient ainsi le revenu des travailleurs les plus pauvres, notamment ceux qui sont à  temps partiel : c'est l'effet redistributif de la PPE. De plus, cette prime accentue l'écart entre les revenus du travail et les revenus issus de l'aide sociale (comme le RMI), ce qui est sensé rendre le travail plus attractif et donc inciter les chômeurs à  reprendre un emploi.

2.3.3 - Mais si ces prestations sociales permettent de limiter la pauvreté, certains leur reprochent de faire perdurer l'exclusion. 0[0]

Les reproches adressés aux mécanismes d'assistance aux plus pauvres varient évidemment en fonction de la prestation considérée. On peut toutefois repérer trois types de reproches, qui sont d'inspirations très différentes, mais ont en commun l'idée que la lutte contre la pauvreté monétaire ne doit pas éclipser la lutte contre l'exclusion.

• Le versement de revenus aux plus pauvres n'incite pas à  travailler, et donc maintient les personnes pauvres en dehors du marché du travail. C'est un des grands reproches adressés au RMI. Il repose sur une analyse néoclassique traditionnelle selon laquelle les individus arbitrent entre les loisirs et le travail en fonction de ce que ce dernier rapporte. Si l'inactivité est rémunérée, par exemple avec un revenu minimum, mais aussi des indemnités de chômage très généreuses, alors il y a une " désincitation " au travail. Dans un couple, par exemple, où les deux adultes n'ont ni emploi, ni ressources, il peut sembler plus intéressant de refuser un emploi plutôt que de perdre le RMI pour le couple. En effet, le montant du RMI pour un couple, de l'ordre de 610 euros en 2003, est certes inférieur au SMIC (de l'ordre de 850 euros)  mais il ne suppose pas que l'un des membres du couple exerce un emploi, souvent précaire, contraignant, sans intérêt… On a vu d'ailleurs que c'était l'un des objectifs de la PPE que de rendre le travail financièrement plus attractif que les minima sociaux. Et la réforme du RMI en 2003 a conditionné son versement à  l'acceptation d'un emploi à  temps partiel.
• Le versement de revenus sans contrepartie développe une " culture de l'assistance " à  l'opposé de la notion de lien social. C'est encore une critique adressée principalement au RMI, mais elle ne relève pas cette fois d'une analyse économique. Elle s'appuie sur le constat que bien souvent, le contrat d'insertion soit n'est même pas signé (dans près de la moitié des cas), soit n'est pas respecté, en particulier parce que le personnel disponible pour accompagner les RMIstes est trop peu nombreux et surchargé de travail. Finalement, le R.M.I. n'est souvent qu'un revenu, versé sans réelle contrepartie de la part du bénéficiaire. La réforme du RMI en 2003, en imposant aux bénéficiaires l'acceptation des emplois proposés, reprend implicitement cette critique. Celle-ci repose, en fait, sur l'idée selon laquelle les bénéficiaires de minima sociaux ont une " dette " vis-à -vis de la société, et qu'ils lui sont redevables de ce qu'ils reçoivent. Il y a là  une logique très libérale et conservatrice qui voit dans l'assistance aux plus pauvres une générosité de la société, et non pas un mécanisme de solidarité qui reposerait, lui, sur l'idée inverse que c'est la société qui a une dette vis-à -vis de ceux qu'elle exclut.
• Le versement de compléments de revenu aux travailleurs pauvres encourage les entreprises à  verser de bas salaires. Cette critique est adressée à  la PPE qui revient à  ce que la collectivité assure, par la redistribution fiscale, la hausse des salaires que les entreprises ne veulent pas assumer. Ce faisant, on permet à  une forme " d'exploitation " de perdurer en la rendant supportable pour les salariés pauvres. La lutte contre le phénomène des " woorking poors " devrait, dans cette optique, passer prioritairement par une revalorisation du SMIC. A l'opposé des points de vue précédents, cette critique de la PPE est d'inspiration nettement antilibérale. L'accent est mis sur la responsabilité des entreprises, et au-delà  de la société toute entière, dans la pauvreté, le chômage et le délitement du lien social. La difficulté de cette argumentation est qu'il est paradoxal de refuser aux travailleurs pauvres un revenu supplémentaire au nom même de la lutte contre la pauvreté au travail !

2.4 - Deuxième exemple de solidarité collective : l'assurance vieillesse.

La vieillesse est un " risque " (si l'on peut dire !), en ce sens que l'arrêt de l'activité professionnelle génère une perte de revenus, totale en l'absence d'un système de retraite et si l'intéressé n'a pas de patrimoine personnel lui procurant des revenus. Avant l'amélioration de la législation du travail, le travailleur qui, du fait de l'âge, n'avait plus les capacités nécessaires pour continuer à  exercer son activité, se trouvait dans le dénuement le plus complet et à  la charge complète de sa famille. Nous allons voir comment les systèmes de retraite ont progressivement permis de couvrir ce risque et de faire reculer la pauvreté des personnes âgées. Puis, nous verrons que ces systèmes sont aujourd'hui confrontés à  des difficultés liées au vieillissement de la population. Enfin, nous aborderons les solutions envisagées et examinerons leur signification du point de vue des solidarités collectives. Nous ne parlerons pas ici des problèmes engendrés par l'allongement de l'espérance de vie pour les dépenses de maladie et nous limiterons donc à  ceux liés aux retraites.

2.4.1 - Le mécanisme d'assurance vieillesse instaure une solidarité entre actifs et retraités en redistribuant les revenus d'activité. 0[0]

Le mécanisme de retraite est assez complexe parce qu'il mélange plusieurs logiques : l'assurance, l'assistance, mais aussi une fonction de redistribution plus traditionnelle.

• Une logique d'assurance très classique … Très vite, les travailleurs ont pensé à  constituer des " caisses de retraite ", auxquelles ils verseraient des cotisations du temps de leur activité, pour en obtenir des indemnités quand ils ne pourraient plus travailler. On est donc là  très clairement dans une logique d'assurance, et c'est bien ainsi que le système français des retraites a été construit : on ne touche pas de retraite si on n'a pas cotisé, et on ne touche de retraite que si le " risque " se réalise, c'est-à -dire si l'on dépasse un âge trop avancé pour continuer à  travailler.
• … Complété par un mécanisme d'assistance … Dans un premier temps, quand les " assurances vieillesse " ont été créées, un grand nombre de travailleurs n'avaient pas assez cotisé pour disposer d'une retraite entière. Au début, dans les années 40 et même 50, les personnes âgées, y compris celles qui avaient travaillé toute leur vie (mais sans cotiser au début), ne disposaient que de revenus très faibles. Le minimum vieillesse, fortement revalorisé dans les années 60 et 70, a permis de répondre, au moins en partie à  ce problème. Il s'agissait là  d'une allocation qui relevait de l'assistance et non de l'assurance.
• … Qui organise une solidarité entre actifs et retraité. Progressivement, le système va se transformer en un mécanisme de redistribution des revenus des actifs au bénéfice des retraités. La hausse de l'espérance de vie (de 60 ans au sortir de la Seconde Guerre mondiale a près de 80 ans aujourd'hui [1]) fait que la vieillesse n'est plus un risque à  couvrir, mais une certitude : la plus grande partie de la population atteint l'âge de la retraite et bénéficie du système. Il s'établit ainsi un mécanisme de solidarité entre actifs et retraités, les plus jeunes subvenant par leur travail aux besoins des plus âgés. Cependant, il faut noter que cette prise en charge ne se fait plus à  travers la solidarité familiale, mais par un mécanisme collectif, ce qui accorde aux retraités leur autonomie financière (et permet à  ceux qui n'ont pas d'enfants de bénéficier de la solidarité nationale).

[1] Gilles Pison, " France 2004 : l'espérance de vie franchit le seuil des 80 ans ", Population et sociétés, INED, mars 2005.

2.4.2 - Les difficultés de l'assurance vieillesse actuelles relèvent à  la fois d'une crise de financement, d'une crise de légitimité et d'une crise d'efficacité. 0[0]

Les difficultés que connaissent aujourd'hui les systèmes de retraite dans tous les pays développés sont une illustration des trois types de crises que connaît l'Etat providence depuis la fin du 20^ème siècle et que l'on a analysés précédemment (voir le paragraphe 22 de ce chapitre). Analysons-les successivement dans le cas des retraites.

• Une crise de financement : le vieillissement démographique fait exploser les dépenses. Quand les systèmes de retraite ont été institués, l'âge de la retraite était voisin de l'espérance de vie, si bien que les retraites ne coûtaient pas grand'chose à  la société : certains vivaient assez longtemps pour en profiter, mais cela était compensé par le fait que d'autres mourraient avant de percevoir leur retraite. Très logiquement, avec un âge de la retraite inchangé, voire avancé, la hausse de l'espérance de vie implique que de plus en plus de personnes vivent assez longtemps pour toucher leur pension, et qu'en moyenne ils la perçoivent plus longtemps qu'avant. Les dépenses des systèmes de retraites augmentent donc progressivement et deviennent particulièrement lourdes. Cette évolution a été renforcée par le développement des régimes de retraite (qui couvre désormais tous les actifs) et par la revalorisation des pensions versées.
• Une crise de légitimité : faut-il payer plus pour les retraites ? La dérive des dépenses de retraites, même si elle est logique, compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie, ne va pas sans poser des problèmes de légitimité. Le système était initialement prévu pour permettre à  ceux que l'âge rendait inaptes au travail de subvenir malgré tout à  leurs besoins. Mais, grâce aux progrès de la médecine, la santé des personnes s'est considérablement améliorée, si bien que les personnes qui arrivent à  l'âge de la retraite sont aujourd'hui en bien meilleure santé et sont souvent parfaitement en mesure de continuer à  travailler. Le " risque vieillesse " des débuts ne justifie plus la totalité de la prestation du système de retraite. Cette évolution de la philosophie des systèmes de retraite ne serait pas en soi un problème si, à  cause de la montée du chômage et de l'exclusion, la pauvreté ne s'était pas développée à  l'autre extrémité de la vie : elle est aujourd'hui bien moins fréquente chez les retraités que chez les moins de 25 ans. On comprend alors que la perspective d'une hausse des dépenses de retraite pousse certains à  réfléchir : ne vaudrait-il pas mieux consacrer ces sommes supplémentaires à  la lutte contre les risques de pauvreté les plus aigus de nos sociétés contemporaines ?
• Une crise d'efficacité : le système de retraite ne profite pas également à  tous. Le système de retraite n'est pas très équitable parce qu'il assure un même âge de départ à  la retraite à  tous, alors que l'espérance de vie est variable selon les CSP (voir le chapitre 3). Or, ce sont les CSP les moins favorisées (ouvriers et employés) qui vivent le moins longtemps, elles profitent donc moins du système de retraite que les CSP les plus riches, qui vivent longtemps et commencent à  travailler plus tard du fait de leurs études (Cadres et professions intellectuelles supérieures par exemple). Le système implique donc une redistribution des plus pauvres vers les plus riches, ce qui n'est sûrement pas l'effet recherché.

2.4.3 - Les solutions envisageables : reculer l'âge de la retraite, réduire le montant des pensions, augmenter les prélèvements obligatoires. 0[0]

Il y a trois façons d'assurer  la viabilité des systèmes de retraite : soit baisser les pensions ou reculer l'âge de la retraite, ce qui a pour effet de diminuer les dépenses, soit d'augmenter les cotisations ce qui augmente les recettes. Ces différentes solutions n'ont cependant pas le même impact sur la solidarité.

• Reculer l'âge de la retraite : Obliger les actifs à  travailler plus longtemps pour percevoir leur retraite est la solution retenu dans tous les pays industrialisés (en France, lors des réformes Balladur de 1993 et Fillon de 2003). Cela permet effectivement d'un même mouvement d'augmenter les recettes (les individus cotisent plus longtemps) et de réduire les dépenses (ils bénéficient moins longtemps de leur retraite). Mais dans le contexte actuel, où le chômage touche particulièrement les plus de 55 ans, cela n'a pas beaucoup de sens de demander aux actifs de travailler plus longtemps : en fait, le travail manque ! Plus grave, cela risque de remettre en cause le droit à  la retraite de certains : faute d'emploi, ils ne peuvent cotiser assez longtemps et n'ont pas droit à  une retraite à  taux plein. Enfin, dans certaines professions, les conditions de travail sont encore trop dures pour envisager un prolongement de la vie active.
• Réduire le montant des pensions : La diminution des retraites servies permet d'économiser sur les dépenses, en rendant le système moins généreux. Pour compenser cette perte, on invite les salariés à  épargner pour se constituer un capital dans lequel ils puiseront pendant leur retraite : c'est le système des retraites par capitalisation. L'inconvénient est qu'une telle évolution réduit la solidarité entre riches et pauvres, parce qu'on remplace un mécanisme d'assurance collective (chacun cotise pour financer les retraites de tous) par un système d'épargne individuelle (chacun met de l'argent de côté pour lui-même). De plus, la retraite par capitalisation n'est guère accessible aux actifs les plus défavorisés, qui n'ont pas des revenus suffisant pour épargner, et qui risque donc de subir de plein fouet la moindre générosité du système de retraite traditionnel.
• Augmenter les prélèvements obligatoires : On peut enfin augmenter les prélèvements obligatoires pour couvrir la hausse des dépenses de l'assurance vieillesse. On fait alors clairement le choix de maintenir la générosité du système de retraite en l'état. Ce faisant, on risque néanmoins de transférer le problème sur les actifs. En effet, la hausse des cotisations diminue directement leur revenu. Même s'ils obtiennent en contrepartie un droit à  la retraite intact, les travailleurs peuvent difficilement accepter une amputation de leur pouvoir d'achat qui augmente déjà  peu en période de crise. De plus, le système de solidarité envers les retraités a l'inconvénient de peser sur le coût du travail et donc la création d'emploi. En effet, les cotisations sociales sont assises sur les salaires, ce qui renchérit la dépense que doit faire une entreprise qui embauche. Plus les dépenses de retraite augmentent, et plus le coût de travail  est lourd, ce qui dissuade la création d'emplois. Or, comme ce sont les actifs qui financent le système de retraite, on voit que la hausse des dépenses peut entraîner une moindre augmentation des recettes, ce qui complique encore la crise financière.

Pour aller plus loin

n°16 : Retraite par capitalisation ou retraite par répartition ?