L’idée d’Union Européenne est ancienne, et avait souvent été invoquée comme remède aux sempiternelles guerres qui ravageaient le continent. Elle s’est imposée avec plus d’évidence après 1945, quand l’Europe dévastée s’est retrouvée sous la domination des deux super-puissances issues de la seconde guerre mondiale.
Mais la construction ex nihilo d’une fédération européenne s’est vite révélée trop difficile dans une Europe encore politiquement divisée et travaillée par les méfiances entre nations, surtout après l’échec de la Communauté Européenne de Défense (1954). Les partisans de l’unification européenne ont donc pris le parti d’une construction progressive et originale : initier des coopérations entre les Etats, tout particulièrement au niveau économique où elles sont mutuellement profitables, pour développer la solidarité et rendre nécessaire la création d’institutions européennes, lesquelles constitueraient la base d’une future fédération européenne.
C’est ce processus que nous allons étudier maintenant, en examinant d’abord les différentes étapes de l’intégration économique européenne, avec ses justifications économiques, pour ensuite étudier comment cette intégration suscite la création d’institutions communautaires. Pour finir, nous essaierons de comprendre pourquoi l’étape finale de ce processus – la création d’une Europe politique – est à la fois plus nécessaire que jamais et toujours aussi difficile à concrétiser.
La coopération entre états européens a parfois pris la forme de projets industriels (on pense notamment à Airbus ou Arianespace), mais l’intégration économique s’est surtout faite par la libéralisation des échanges économiques entre les nations d’Europe – c’est-à-dire par l’instauration progressive d’un libre échange presque total. Voyons d’abord les étapes de cette libéralisation et les avantages que l’on en attendait.
Le premier pas de l’intégration économique fut la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) : La RFA, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg supprimaient toutes barrières douanières et toutes formes de protections dans les secteurs du charbon et de l’acier – secteurs symboliques s’il en était puisqu’à l’époque ces deux matériaux constituaient le « nerf de la guerre ». Mais très vite, l’intégration européenne a gagné en profondeur et en envergure.
La Communauté Economique Européenne. Le traité de Rome de 1957 instaure une union douanière : suppression des barrières tarifaires entre les pays signataires et instauration d’un tarif extérieur commun. Une entité internationale – la Communauté Economique Européenne (CEE) – est créée avec des institutions (Commission, Conseil et Parlement européens) afin de piloter cette union. Elle reçoit en plus une compétence exclusive sur les politiques agricoles, des transports et sur la politique commerciale extérieure, qui seront donc désormais des politiques européennes et non plus nationales. La CEE passe de 6 membres en 1957 à 12 en 1986, en intégrant le Royaume-Uni, le Danemark et l’Irlande (1973), la Grèce (1981, l’Espagne et le Portugal (1986).
L’Acte Unique et le Grand Marché. Adopté en 1986 par les pays membres de la CEE, l’Acte Unique est en fait l’ensemble des règlements qui permettent la réalisation du Grand Marché, c’est-à-dire l’abolition définitive de toutes formes de barrières entre les pays membres permettant une libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des hommes (les « 4 libertés »). C’est en quelque sorte la base du droit européen qui va désormais s’imposer aux droits nationaux. Ce traité élargit aussi les compétences de la CEE à trois autres domaines : Recherche et développement, Environnement et Politique étrangère commune.
L’Union économique et Monétaire. Signé en février 1992, ce traité fonde l’Union Européenne et lance l’ambitieux projet d’Union Economique et Monétaire : en 1999, les pays signataires adoptent une seule et même monnaie, l’euro, qui entre en circulation en 2002. Les banques centrales des pays sont fusionnées en une seule banque centrale indépendante : la Banque centrale Européenne. Après 1992, l’Union Européenne s’élargit encore à la Suède, l’Autriche et la Finlande (1995), à l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, la Hongrie, Malte et Chypre (2004), à la Roumanie et à la Bulgarie enfin (2007). Cependant, tous les pays membres de l’UE n’adoptent pas l’euro : Royaume-Uni et Suède choisissent de rester en dehors, tandis que parmi les pays ayant adhéré en 2004 et 2007, seuls Chypre, Malte et la Slovénie ont intégré l’UEM.
La principale justification de cette libéralisation complète des échanges est, comme vous l’avez vu au chapitre 6, la stimulation de l’efficacité économique et de la croissance. Nous allons rappeler brièvement ces arguments.
La libéralisation des échanges améliore la productivité des facteurs de production. C’est la thèse de D.Ricardo qui vous avez découverte au chapitre précédent : le libre échange incite les économies nationales à se spécialiser en fonction de leur avantage comparatif, ce qui permet une hausse globale de la productivité des facteurs de production, donc un accroissement de la richesse produite.
L’accroissement de la taille des marchés et les économies d’échelle. C’est la deuxième grande justification du libre échange : la constitution d’un vaste marché par l’ouverture des frontières commerciales accroît les débouchés des entreprises, et l’accroissement de la production qui en résulte permet de réaliser des économies d’échelle. Le libre échange permet donc la baisse des coûts de production et donc des prix, ce qui stimule le pouvoir d’achat des agents économiques.
Les effets de la concurrence sur les prix et la compétitivité. Enfin, l’intensification de la compétition entre les entreprises liée à la libéralisation des échanges favorise encore la baisse des prix des biens et services. C’est pourquoi la Commission Européenne mène une politique particulièrement active pour tenter de faire respecter la concurrence sur le Grand Marché européen.
Les frontières entre les pays membres de l'UE sont totalement ouvertes au commerce: cela signifie donc une liberté de circulation de tous les biens et services en Europe. Dans ces conditions, une politique commerciale commune devient absolument indispensable pour éviter les distorsions de concurrence entre pays.
En ouvrant totalement les frontières à la circulation des biens et services, des capitaux et des hommes, l’Europe ne peut plus accepter l’existence de politiques commerciales indépendantes des Etats. En effet, comment pourrait-on avoir des droits de douane moins élevés en France qu’en Allemagne pour un même produit, comme des écrans plasma venant de Corée, alors qu’une fois importée en France, ces produits peuvent librement être expédiés en Allemagne? Il y aurait à l’évidence une distorsion de concurrence entre le distributeur français et le distributeur allemand. La politique commerciale extérieure commune consiste donc nécessairement à appliquer un seul tarif extérieur (ce qui revient à fixer des droits de douane identiques) et une seule politique en matière de quotas.
Les 27 pays de l’Union Européenne, en appliquant cette règle, parlent donc d'une seule voix sur la scène internationale: ils ont effectivement un tarif extérieur commun, et les mêmes barrières non tarifaires quand cela est nécessaire. C’est par ailleurs désormais la Commission Européenne qui négocie directement avec l’O.M.C (Organisation Mondiale du Commerce) l’application des règles du commerce international: les pays membres ne siègent plus à l'O.M.C. en tant que tels, ils sont juste chargés de donner un mandat de négociation à la Commission et surveillent sa mise en œuvre. Cela donne évidemment à l’Union Européenne plus de poids qu'à n'importe lequel des pays membres s'il siégeait individuellement.
Parallèlement, l'Union Européenne peut aussi décider d’accorder des préférences tarifaires donnant un accès privilégié au marché européen à certains PED. L’objectif est ici un peu différent que de s’accorder sur un tarif commun. Il s’agit en fait de participer au développement de ces pays en proposant une coopération économique, par l’intermédiaire d’une politique commerciale commune. C’est notamment le cas des accords de Cotonou signés entre les 27 membres de l’UE et 79 pays d’Afrique, des Caraïbes, et du Pacifique, connus sous le sigle ACP. Cet accord tarifaire permet de garantir une certaine stabilité des prix à l’achat pour les produits agricoles ou miniers venant des pays ACP.
La Commission européenne a toujours affirmé que l'organisation d'une concurrence libre et non faussée était une prérogative exclusivement européenne et que les Etats ne pouvaient fixer leurs propres règles de concurrence. Trois séries d'arguments le justifient.
Une politique commune de concurrence est tout d'abord nécessaire afin d'éviter que les pays membres ne se fassent la guerre économique via des subventions, officielles ou déguisées, qui avantageraient certains producteurs nationaux. Ce serait très coûteux pour le budget des Etats, et au final inefficace, puisque tous les Etats seraient dans l’obligation d’apporter au minimum le même montant de subvention que le pays voisin pour permettre à ses producteurs nationaux de survivre. Pour éviter cela, la Commission Européenne dispose de pouvoir de police particulier: elle sanctionne le versement d'aides gouvernementales indues. Elle précise aussi les conditions exceptionnelles auxquelles un soutien à des entreprises en difficultés peut être acceptable. Ainsi, la commission européenne a accepté que l'Etat français verse une aide de près de 4 milliard de francs à la banque Crédit Lyonnais en 1997, à la condition express que la banque réduise de 20% le nombre de ses agences et vende toutes ses filiales européennes. L'aide devait uniquement servir à sauver cette banque très endettée et le Crédit Lyonnais ne pouvait donc pas utiliser la subvention pour se développer, bien au contraire.
De la même manière, il faut éviter que ne se constituent des entreprises géantes qui disposeraient de pouvoirs exorbitants sur les marchés. En effet, la constitution de tels monopoles remet en cause l’existence même d’une concurrence favorable aux consommateurs. Une firme en monopole dispose d’un «pouvoir de marché» qui lui permet de proposer des biens et services de qualité moindre, ou de pratiquer des prix plus élevés que la normale. Pour éviter cela, l'Union Européenne, par la Commission, contrôle les fusions-acquisitions entre entreprises, et interdit les ententes ou les cartels de producteurs. Cette pratique s’apparente à la politique «antitrust» menée aux Etats-Unis. Les abus de position dominante sont elles aussi combattues. C’est ainsi que la Commission a condamné lourdement la société Microsoft qui utilisait sa position de leader sur les systèmes d’exploitation (avec XP ou Vista) pour imposer des logiciels associés comme Mediaplayer ou Windows Messenger.
De même, les normes (de toutes sortes) sont de plus en plus souvent décidées au niveau européen: ces règles ou ces appellations sont un moyen d'uniformiser relativement les standards de production des biens et services fabriqués en Europe. Ainsi, on ne peut plus persuader les consommateurs que 2 produits équivalents sont en réalité de qualité très différente car fabriqués selon des normes différentes. L'objectif est de limiter la concurrence monopolistique : les producteurs ne sont plus en mesure de jouer sur la différenciation des produits pour justifier de prix plus élevés. Ainsi, dans le domaine alimentaire, il n'y a pratiquement plus de normes nationales (par exemple, l'appellation «chocolat», jusqu'alors strictement réglementée en France, dépend maintenant du droit européen qui autorise cette appellation pour des produits contenant autre chose que du beurre de cacao). Toute une réglementation européenne s'est donc développée qui encadre les réglementations nationales et qui s'impose à elles.
La construction de l'Union Européenne, si elle est avantageuse économiquement parlant globalement, ne profite pas également à toutes les régions. Certaines régions, en particulier parce qu'elles sont excentrées ou à tradition agricole, peuvent accumuler des retards de développement. Il faut trouver les moyens de les réduire.
L'Union Européenne a donc tenté de lutter contre ces écarts par des aides financières importantes versées aux régions en difficultés. La politique commune relève dans ces cas de l’équité entre les territoires : il n'est guère acceptable d'avoir un marché commun unifié avec des zones délaissées où le niveau de vie est plus faible. C'est à ce titre que des régions françaises comme la Lorraine ont reçu des fonds européen leurs permettant un développement économique. Après avoir bénéficié principalement au Portugal, à l'Espagne et à la Grèce, cette politique d'aide sert désormais à promouvoir le rattrapage des nouveaux Etats membres de l'est européen, en particulier en finançant le développement des infrastructures de transport ou de télécommunications.
L'Europe dispose pour cela de fonds structurels dédiés au développement économique des régions. Ces fonds sont désormais au nombre de deux : le fonds européen de développement régional (FEDER) et le fonds social européen (FSE). Le FEDER finance des infrastructures, des investissements productifs pour créer de l'emploi, des projets de développement local et des aides aux PME; alors que le FSE favorise l'adaptation de la population active aux mutations du marché de l'emploi ainsi que l'insertion professionnelle des chômeurs et des groupes désavantagés, notamment en finançant des actions de formation et des systèmes d'aide à l'embauche.
Pour la période 2007/2013, le budget total de ces fonds est estimé à plus de 300 Milliards d'euros. Ces fonds financent jusqu'à 50% des travaux d'infrastructure et représentent 40% du budget européen. Ils permettent d'assurer la nécessaire convergence des économies, l'attractivité des régions et les coopérations transfrontalières. Il y a donc une vraie volonté européenne d'aider les régions les plus pauvres à rattraper le revenu moyen de l'UE.
La gestion de la monnaie unique est naturellement une prérogative européenne. La monnaie unique européenne, l'euro, a consolidé les avantages de l’intégration économique (voir l’activité «les effets de la création de l’euro»), mais la conduite de la politique monétaire demeure un exercice très difficile.
Il est en effet indispensable d’avoir une politique monétaire commune pour asseoir la «crédibilité» de la monnaie - c’est à dire la capacité à convaincre les agents économiques que les objectifs monétaires annoncés seront effectivement atteint -, et ce alors que les situations économiques des Etats membres sont parfois très diverses. A titre d’exemple, l’inflation en Irlande est en moyenne deux fois plus forte que dans la zone Euro sur la période 2002-2008, du fait d’une croissance plus forte. La politique monétaire commune doit donc permettre de développer à la fois la croissance de la zone Euro dans son ensemble, et ne pas altérer les conditions économiques d’un Etat en particulier. La Banque Centrale Européenne est chargée de conduire cette politique monétaire commune, de manière totalement indépendante des pouvoirs politiques. Cette indépendance est la garantie que la politique menée ne sera pas influencée par un ou des Etats membres à leur seul avantage. Ainsi le président de la BCE, une fois désigné, est totalement libre des décisions qu’il prend dans le cadre des missions de la banque centrale. Il allait de soi lors de la constitution de l'euro que les décisions monétaires seraient du ressort d'une banque centrale indépendante, mais qu'un organe de concertation serait maintenu: c'est l'Eurogroupe qui rassemble les ministres de l’économie et des Finances des pays de la zone euro, auxquels s’ajoutent le président de la BCE et un représentant de la Commission.
La mission principale de la BCE est de défendre la stabilité des prix, et donc d’éviter la propagation de l’inflation dans la zone euro. Elle a notamment pour mandat de réagir à l’évolution de l’indice des prix de l’ensemble de la zone euro (indice des prix à la consommation harmonisé construit par EUROSTAT). En fonction de l’évolution de ces prix, la BCE agit avec deux instruments principaux : le contrôle de la masse monétaire et les taux d’intérêt. En particulier, en maintenant des taux d’intérêt relativement plus élevés qu’ailleurs, la BCE peut limiter l’accès au crédit et la création monétaire (souvenez vous de vos cours de Première sur la monnaie). La création monétaire est en effet une des sources importantes de l’inflation. Certains estiment cependant que la politique monétaire commune privilégie davantage la lutte contre l’inflation que la croissance économique de la zone (voir la question du pacte de stabilité et regardez bien la partie 212).
Le niveau de taux de change n’est pas un objectif particulier de la BCE. Cependant le niveau de l'euro face au dollar a notamment des effets sur l’inflation, via la variation des prix des produits importés. L'Europe a donc implicitement intérêt à s'accorder sur un taux de change qui serait «acceptable» pour l'économie européenne. Ainsi, si l'euro s’apprécie face au dollar, les produits étrangers achetés en dollar paraissent après conversion en euro relativement moins chers : l’inflation importée diminue. C'est en particulier intéressant pour les prix pétroliers.
Certaines politiques communes sont donc la contrepartie directe de l’intégration économique, quand d’autres sont le résultat mécanique de la mise en place de la monnaie unique. Ces politiques communes montrent par ailleurs clairement, par leur existence même, que l'Union Européenne est bien plus qu'une simple zone de libre-échange. Peut-on pour autant parler d'union politique?
Nous avons déjà souligné quand nous avons présenté les étapes de la construction européenne que l'intégration européenne n'était pas seulement économique. Il faut maintenant revenir sur cet aspect en montrant comment, peu à peu, l'Union européenne a construit des institutions qui emmènent sans doute les Etat membres de plus en plus vers la construction d'une Europe politique.
Pour que des politiques communes puissent être décidées, financées puis appliquées, il est nécessaire qu'existent des institutions à la légitimité reconnue par les Etats membres et dotées de compétences précises. Nous allons présenter d'abord ces institutions communes.
Aujourd'hui, l'Union européenne dispose d'institutions politiques qui proposent et votent les décisions applicables dans l'ensemble des pays membres. Elle dispose aussi d'institutions plus spécialisées dont les compétences sont clairement délimitées.
Les institutions politiques générales: on peut dire, qu'à l'image d'un pays, l'Union européenne dispose d'un exécutif et d'un législatif :
La Commission européenne est l'exécutif de l'Union européenne. Elle siège à Bruxelles. Au lendemain des élections européennes de juin 2004, elle ne comprend qu’un seul commissaire par pays. Depuis l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, elle est composée de 27 membres. C’est le maximum prévu par le traité de Nice qui prévoit que désormais le nombre de commissaires sera inférieur au nombre d’Etats membres, un système de rotation devant être mis en place dès 2009. Elle est actuellement dirigée par le commissaire Portugais José Manuel Barroso. Ses membres sont désignés par les gouvernements des Etats membres pour cinq ans (au lendemain de chaque élection européenne) et leur nomination doit être approuvée par le Parlement européen. Organe exécutif de l’UE, elle est politiquement responsable devant le Parlement qui peut la démettre en votant une motion de censure. Elle remplit 4 fonctions : elle soumet des propositions au Parlement et au Conseil de l’Union (organes législatifs) ; gère le budget de l’UE et applique les politiques décidées ; fait appliquer le droit européen ; représente l’Union sur la scène internationale.
Le Conseil européen, à ne pas confondre avec le Conseil de l’Union européenne, est l’héritier des conférences des chefs d’Etat et de gouvernement des pays de l’UE qui composent ce Conseil. Il fixe les grandes orientations, les priorités et donne l’impulsion politique aux projets de l’Union. Il est donc le centre de décision politique de l’UE, il est présidé par le chef d’Etat ou de gouvernement dont le pays exerce pour six mois la présidence du Conseil de l’Union européenne.
Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne exercent le pouvoir législatif. Le Parlement européen représente les peuples, il est élu directement tous les 5 ans par les citoyens des différents pays. Le Conseil de l'Union européenne, que l'on appelait autrefois Conseil des Ministres, représente les Etats membres, c'est-à-dire les gouvernements de chaque pays. Sa présidence change tous les six mois et chaque pays de l’UE l’occupe à tour de rôle. Ces deux institutions, en collaboration, examinent et adoptent toute la législation s'appliquant dans l'Union et approuvent le Budget européen. Le Conseil s'occupe aussi de toutes les questions relatives à la coopération dans les domaines de la politique étrangère, de la sécurité et de la justice.
Les institutions spécialisées: elles ont un domaine de compétences particulier. On peut citer, de manière très limitative:La Cour de Justice : elle règle les différends (c'est-à-dire les conflits) entre Etats membres quant à l'interprétation des traités et de la législation européenne. Elle peut imposer des sanctions, par exemple des amendes. La Banque centrale européenne (B.C.E.): elle a pour mission de gérer la monnaie unique, c'est-à-dire l'euro, par exemple en fixant les taux d'intérêt, dans un objectif de stabilité des prix. Elle conduit donc la politique monétaire commune désormais des 15 pays membres de la zone euro depuis le 1er janvier 2008. Le Comité des Régions composé de représentants des autorités locales et régionales, permet de consulter ces autorités sur des questions relatives à l'éducation, aux transports, par exemple, domaines qui sont souvent de compétence régionale plutôt que nationale. La Cour des comptes vérifie les recettes et les dépenses du budget de l’UE gérée par la Commission et s’assure de la légalité des mouvements financiers. Cependant si elle donne un avis, elle ne possède aucun pouvoir juridique.Le Comité économique et social est aussi un organe consultatif qui représente les syndicats de salariés, les employeurs, des représentants de groupes d’intérêt. Il représente la société civile.
On voit que l'Europe a construit des organes qui lui permettent de prendre des décisions politiques, bien au-delà des aspects économiques. Munie de ces institutions, l'Union européenne a pu mettre en place des politiques mais cela pose alors le problème de la supranationalité : dans quelle mesure les Etats membres conservent-ils leur pouvoir national ? se soumettent-ils à un pouvoir supranational ? Quel partage des tâches s’est mis en place entre l’UE et ses Etats membres ?
Le principe de subsidiarité, affirmé lors du Traité de Maastricht en 1992, permet de décider ce qui relève de compétences communautaires quand il y a doute ou désaccord. En quoi consiste-t-il ? C'est l'affirmation que ne relèvent de la compétence communautaire, que les domaines dans lesquels l'action de la Communauté sera plus efficace que l'action des Etats. Ce principe évite ainsi que les Etats ne soient dessaisis de leur initiative et de leur responsabilité dans tous les domaines où la décision ne s’impose pas au niveau communautaire.
On peut penser, par exemple, que dans le domaine de la pollution, qui ne connaît pas les frontières nationales, très souvent, l'efficacité sera plus grande si la lutte est menée au niveau européen plutôt qu'au niveau national. Il existe également de nombreuses infrastructures, dont tout le monde bénéficiera mais dont le coût est tel que, s'il devait être supporté par des Etats, elles ne seraient pas financées. C’est l’exemple du projet en cours de la liaison ferroviaire Lyon – Turin passant par les Alpes pour développer le ferroutage. Il est donc logique, par l'application du principe de subsidiarité, que ce soit l'Union européenne qui le finance en partie.
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